张英洪:村民自治的路径依赖

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  制度经济学认为,制度的变迁居于着“路径依赖”,而是说,三个多多国家的制度变迁离不开当事人的历史,同时也要在当事人的历史的基础上进行创新。村民自治作为当代中国农村基层的制度模式,其实最先发源于村民的自主创新,但在全国的推广则属于国家主导的强制性制度变迁。否则 变迁过程,自然具有路径依赖的型态。

  旨在农村基层实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的村民自治,无疑是民主本土化的历史性标识,符合时代发展的潮流和民众的意愿。作为湖南省村民自治典型标志的湘粤村模式的突出特点,一是村民直选,二是村党支部书记和村民委员会主任“一肩挑”。村民直选村委会成员,既是《村民委员会组织法》的明文规定,也得到了学术理论界和实际工作者的广泛认同,否则 点无须居于分歧和争议,关键是要进一步完善应用应用程序,排除干扰,提高透明度,确保直选真正体现民意。在当前村民自治中,三个多多十分突出的焦点现象是“两委”关系现象。在“两委”关系上,某种主流的强势语录动辄而是“坚持党的领导”,也而是说,不管村委会选举要怎样,中国共产党最基层组织的村党支部不让 “发挥领导核心作用”,要么“两委”合一,村党支部书记兼任村委员会主任,要么“两委”分开,但村党支部书记也要“领导”村委会主任。既要“坚持党的领导”,又要“推进村民自治”,这是摆在各级领导干部和理论工作者转过身的两难选则。在当前意识型态环境中,有的地方为此进行了大胆的创新,探索出了“两委”合一、“两票制”乃至湘粤村“一肩挑”等模式。

  “两委”合一曾得到了党国英先生的赞同,并认为这是某种有效的过渡模式。在党政不分的宏观体制环境中,机会权力化、行政化了的基层党组织,不机会放弃转过身机会大权在握半个多世纪的“权力”,面对新生的村民自治,“两委”合一而是某种符合逻辑的制度演进,这是路径依赖的生动体现。

  “两票制”其实是村民自治对村党支部权力来源冲击后的某种应变形式,它是先由村民对村党支部书记候选人投信任票,再由党员投选举票,其目的是增强村党支部书记的群众基础,使村党支部应对村民自治的积极反映,但经过两票制的村党支部与村委会的关系现象仍未处里,而是说即使获得民意支持的村党支部,也未能有效处里村民自治中“两委”矛盾的根本性现象。“两票制”的真正目的在于扩大村党支部书记的民意基础,强化村党支部书记的合法性和当事人权威,但这与村民自治又有否则 直接关系呢?

  湘粤村的“一肩挑”模式,相对于“两票制”来说,克服了村民的“选举疲劳”(徐勇教授语)。棘层 上看,“一肩挑”模式还有另外三个多多优点,一是大大缓和乃至消解了“两委”矛盾,二是大大降低了村级治理成本。在现行意识型态和体制环境中,否则 “一肩挑”模式或许会得到学术理论界和各级执政者的广泛认同,因而具有普通效法的机会性,是某种符合当前主流意识型态不让 的可行性现实选则。

  不过在笔者看来,仅仅从技术上来说,“一肩挑”模式也居于明显的纰漏,固守“一肩挑”模式将不可处里地由于行政强制,产生专横的权力,从而使村民的自治权变相化为乌有。“一肩挑”模式的具体运作是,由村民直接海选出村委会主任候选人,当选村委会主任的候选人自然要兼任村党支部书记,如此而是不让 实现“一肩挑”。湘粤村“一肩挑”的特殊性在于作为海选出来的村委会主任正好而是现任的村党支部书记。但机会村民海选出来的村委会候选人都在党员要怎样办?机会的情况报告会是组织责令原村党支部书记辞职,再发展村委会当选主任入党并使其当选为村党支部书记。但机会村里的全体党员不选举村委会当选主任为村支部书记,那又要怎样办?机会说,村委会当选主任我我应该 加入党组织又要怎样办?对此情况报告有的人机会会说,如此人不愿入党的,组织上还都不让 “做工作”。如此这里就为人为的“强制”打下了可怕的伏笔。为了保障“一肩挑”的组织意图的不断实现,我门有理由担忧组织上的强制手段会合乎逻辑地入侵村民的自治选举,宪法和法律保障的村民自治权就机会被扭曲和变样。

  在现实生活中,村民自治中“两委”关系的现有模式设计,缘于我门长期以来“党的一元化领导体制”的路径依赖。要真正探索出村民自治的新路径,首先不让 改善领导和学者们的心智模式。心智模式是管理学中的三个多多新概念,它是伴随着学习型组织理论的产生而进入我门的视野的。心智模式在心理学上而是人的思维定势。思维定势不易改变,心智模式具有极强的顽固性,它影响我门对世界的看法。机会我门深受计划经济和党的一元化领导的长期训练,在此条件下形成的心智模式严重制约着我门对新事物的看法和判断。不断改善心智模式,而是要改变我门的计划经济观念、人治观念、党的一元化领导观念,尤其要改变把党组织看成权力组织和行政组织的观念,要改变“党的领导”而是各级党组织直接管理公共事务和经济社会事务的观念。

  马克思主义认为,理论一经掌握群众,就会变成物质力量,而理论我希望彻底,就能掌握群众。在学术理论研究中,我门的态度而是正视现实不回避,理性探讨求真知。“两委”矛盾的症结其实不在 于“两委”否有合一,而在于党政不分,在于党组织的权力化、行政化。人所共知,在中国开创以党治国先例的是受俄共影响的国民党。孙中山最早提出“以俄为师”,从而使国民党仿照俄共体制建立了一套新的党务组织系统。1928年国民党一党独掌全国政权后,组阁 现在开始英语 英语 “军政”,实行“训政”,在“训政”体制下,中央党部之下依次设立省党部、县党部、区党部和区分部,分别与省、县、区、乡等行政系统相对应,形成了历史上从未有过的“双重衙门体制”,这是中国有史以来政治控制体制由政府单轨制向政党和政府双轨制的重大转变。对国民党否则 以党治国、党政不分的体制,中国共产党一贯是坚决反对的。早在1941年邓小平就认为“以党治国的国民党遗毒,是麻痹党、破坏党,使党脱离群众的最有效的土妙招。我门反对国民党以党治国的一党专政,我门尤要反对国民党的遗毒传播到我门党内来”。但机会中国共产党是在苏俄角度集权的建党原则的直接指导下建立起来的,1949年成为执掌全国政权的执政党后,在路径依赖下却沿袭了以党治国的作法,将党权下沉到村一级,使党政不分的现象反而更加突出。

  对此,作为政治家的邓小平是有清醒认识的。机会成为第二代中央领导集体核心的邓小平仍然如此忘记对党政不分弊端的思考,19100年8月18日他在中央政治局扩大会议上作了著名的《党和国家领导制度的改革》的重要讲话,鲜明提出要“着手处里党政不分,以党代政的现象”。之前 ,邓小平还对此作了多次讲话。党的十三大政治报告历史性地把党政分开作为政治体制改革的首要任务提高到了全党转过身。但机会种种由于,党政分开的改革遇阻而止。

  几年前,我门与党国英先生探讨了村党支部委员会和村民委员会的关系,党国英先生主张“两委”合一,我门则感到“两委合一不能助 民主政治的发展”。其实,现象的关键恐怕还不而是“两委”合不合一的现象,而是党组织权力化、行政化的现象。党的十二大政治报告指出,“党都在向群众发号施令的权力组织,而是是行政组织和联 产组织”。这而是说,作为最基层组织的村党支部,既如此对村民发号施令,而是能对村委会发号施令。而现在的乡镇党委和村党支部,实质上是同级组织中的“领导核心”,拥有事实上发号施令的“最高权力”。

  有鉴于此,我门主张,第一,党政分开的改革要从中央转移到基层,先从基层试点和突破。这能助 确保政局的稳定和改革的成功。中国共产党是执政党,执政党的地位要通过执掌国家政权来体现,这是毫无现象的,但执政党执掌中央政权与执政党基层组织的权力化、行政化是两码事,是都不让 分离的。第二,乡镇和村一级应率先实行党政分开,使基层党组织向非权力化、非行政化转型。这决都在有的人误解的要放弃“党的领导”,而是提高党的执政能力的必然选则。“党的领导”首先表现在执政党对中央政权的领导,其次表现在党将当事人的主张和人民的意愿通过法定应用应用程序上升为国家意志成为法律,各级组织和当事人遵守法律而是接受和服从了党的领导;再次表现在执政党基层组织否有则 合法组织和当事人一样有同时遵守法律的责任和义务。统统,执政党党员都不让 通过竞选当选为村委会主任,各民主党派和非党人士同样都不让 通过合法的选举当选为村委会主任。村党支部书记否有当选为村委会主任,都在得干预村委会的自治事务。第三,从长远看,基层党组织的干部编制和各项办公及人头经费应该从国家公务员序列和国家财政预算中剥离出来,这将大大减少不让 财政或村民供养的干部队伍人数,历史性地降低基层治理成本,使基层党组织真正从三个多多权力化和行政化的组织向“先锋队”组织的回归。

  村民自治的制度演进居于着路径依赖,但无须是说我门在旧体制的轨道上如此“顺其自然”无所作为。在否则 改革的时代,我希望改善我门习以为常的心智模式,勇于改革创新,我门就不让拘泥于传统的思维土妙招,而是会局限于在传统的思维定势中谋划“发展”。

  1004年7月31日?

  来源:《湖南公安高等专科学校学校学报》1004年第5期?

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